Gasto público y equidad

Por Gabriel Boragina ©

Se suele denominar "gasto social" a la parte del gasto estatal que se destina al asistencialismo. Este componente del gasto público es cada vez mas creciente, en la medida que la demanda por una mayor intervención del gobierno en el área de la seguridad social se consolida en un numero progresivo de países del mundo, incluso en aquellos que se consideran los mas conservadores. Cuando el gobierno se ve obligado, ya sea por iniciativa propia o por presiones originadas en los diversos grupos de interés, a asumir un rol mas activo en la provisión de fondos a esos mismos sectores o a otros a instancias de los primeros, no solamente el gasto público se agranda, sino que -con él- aparecen serias distorsiones económicas que terminan extendiéndose y afectando a los demás miembros de la comunidad.
"El tema de la equidad atrae la atención en la cuestión de cómo dirigir el gasto público. Si es un medio de buscar más efectividad en la redefinición de las responsabilidades de gasto, también supone un desafío de difícil solución: identificar y elegir de entre la población quiénes deberán tener prioridad en la distribución de los beneficios. Ésta es una tarea que se vuelve cada vez más compleja conforme se va haciendo más grande la porción de población absoluta y relativa que vive debajo de la línea de pobreza —como en el caso de Brasil. Con el fin de instrumentar y obtener beneficios a partir de políticas redistributivas efectivas y de amplio rango, es imperativo buscar nuevos arreglos financieros e institucionales."1
Si el gasto público tiene partidas que van a destinarse a la práctica del asistencialismo, de inmediato surgirá el debate de cómo deberá repartirse, entre quiénes, en qué cuantía y por cuáles periodos hacerlo. Todas estas consideraciones nos llevan al terreno de la equidad, y este concepto -como todo juicio de valor- es susceptible de apreciación subjetiva y no objetiva. Ahora bien, tratándose del gasto público (en buen romance gasto estatal) el sujeto activo de opinión sobre qué es o no es equitativo reposará invariablemente en cabeza del gobierno, siendo del todo irrelevante que los sujetos pasivos (a la sazón, los contribuyentes) concuerden o no con dicho juicio valorativo del ente gobernante. La redistribución del ingreso (que, en suma, de esto se trata la cuestión) da invariablemente origen a disputas de toda índole entre los diferentes grupos de poder y de presión, en una puja ascendente e interminable por conseguir -a quien mas y mejor- la tajada mas importante del botín del gobierno. Entendiéndose por botín aquí, lo que en economía llamamos habitualmente la recaudación fiscal.
"La economía neoinstitucional aconsejaría ser muy prudente en el uso del supuesto que si hay demanda a nivel local por un bien público, la oferta va a responder con elasticidad. Y advertirá, con mayor insistencia, sobre la alta probabilidad de que esa oferta no sea eficiente. En el caso del gasto público social en Colombia el problema ha sido examinado y lo que los expertos observan es una situación de oferta inelástica y un mercado de monopolio en casi todos los insumos de la producción de bienes públicos locales".2
Este problema no sólo se ha presentado en Colombia, sino en todos los países de la región y en muchas otras naciones del mundo. La oferta de bienes públicos rara vez es eficiente, esto es, escasamente y muy excepcionalmente dicha oferta pueda considerarse eficiente a los ojos de quienes -en teoría- deberían ser sus destinatarios. Como ya hubiéramos discutido antes, la idea de un gasto público "eficiente" es hartamente criticable, desde que la eficiencia también es un juicio valorativo, y recae exclusivamente en el sujeto que recibe algo a cambio de otra cosa. Es decir, que tiene la oportunidad de valuar si su costo compensa su beneficio. La cuestión de fondo ya había sido explicada por el profesor austriaco Ludwig von Mises cuando demostró la imposibilidad de cálculo económico en ausencia de propiedad privada. Si bien su exposición tendía a evidenciar la total inviabilidad de un sistema socialista, su razonamiento puede perfectamente aplicarse a cualquier ámbito en el cual la propiedad privada se diluye o directamente desaparece Esto es lo que -en escala- sucede cuando los impuestos detraídos al contribuyente pasan a formar parte del tesoro nacional. El contribuyente pierde, en ese mismo acto, la propiedad privada de sus dineros, y estos pasan a componer una etérea propiedad pública (en rigor, estatal). Pero, como el costo de obtener esos recursos detraídos al particular por parte del estado es igual o cercano a cero, al disponer el ente burocrático de tales fondos no posee ningún parámetro que le permita conocer si la utilización que hace de ellos es positiva o negativa , es decir, rentable o improductiva.
"¿Qué dice el enfoque institucional sobre las externalidades? En esencia diría que es principalmente a través de un cambio de las condiciones positivas que se creará el entorno que generara los factores institucionales requeridos por la descentralización. Tal cambio de condiciones estaría constituido por variaciones en el origen del financiamiento del gasto público local. Si este gasto es financiado en una alta proporción por transferencias, libres de condicionalidad significativa, será muy difícil que los requisitos institucionales se cumplan y sean sostenibles. La clave es asegurar que los ciudadanos locales financien, de sus propios recursos, una parte importante de sus gastos públicos."3
El gasto público opera como una externalidad negativa para todos aquellos que lo financian, e inversamente será positiva para quienes sean destinatarios del mal llamado "gasto social" cuyos elementos principales son las transferencias directas, hoy mas conocidas como "planes sociales", que no son otra cosa que los ya familiares subsidios, típicos de los denominados estados "de bienestar".
La última parte del párrafo citado es verdaderamente curiosa, dado que -en instancia final- recurra el gobierno al método de financiación que apele, siempre serán los ciudadanos locales quienes, de sus propios recursos, costeen el gasto público, y no solamente sus gastos públicos (pese a que no se precisa en el texto a qué desea referirse el autor con esta última expresión.
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1José Roberto Rodrigues Afonso - Thereza Lobo."Descentralización fiscal y participación en las experiencias democráticas tardías", Capítulo V, en Rolf Lüders-Luis Rubio-Editores. Estado y economía en América Latina. Por un gobierno efectivo en la época actual. CINDE CIDAC, pág. 282.
2Eduardo Wiesner. "La economía neoinstitucional, la descentralización y la gobernabilidad local". Capítulo VI, en Ludes-Rubio, ...Ob. Cit. pág. 318.
3. Eduardo Wiesner. "La economía neoinstitucional, la descentralización y la gobernabilidad local". Capítulo VI, en Ludes-Rubio, ...Ob. Cit. pág. 320,

Argentina y el dilema del gasto publico



Por Gabriel Boragina ©

“El gobierno nacional y las provincias anunciaron el acuerdo para dictar una nueva Ley de Responsabilidad Fiscal. Con este consenso se espera facilitar el tratamiento en el Congreso y la posterior adhesión de cada jurisdicción. El objetivo declarado es inducir a que en los tres niveles de gobierno se tienda a una administración más transparente y austera del gasto público. Para ello, se fijan límites al crecimiento del gasto público, el empleo y el endeudamiento y reglas para la publicación de información sobre las finanzas públicas.“[1]

Difícilmente estos objetivos se vean realizados con una simple reforma de la ley (en caso de lograrse) si no se modifica la política económica del gobierno. Como ya expresamos en otras ocasiones anteriores, la política económica del poder ejecutivo se encamina decididamente hacia una estrategia de tipo desarrollista. Prueba de ello son los discursos y los hechos concretos del gobierno en los que ambos se orientan a ambiciosos planes de obra pública, los que incluyen tanto la de infraestructura como habitacional. Sabido es que la obra pública, sea que la lleve a cabo el propio gobierno o la concesione a particulares, necesita recursos del Estado, y esos fondos imprescindiblemente se traducirán en incrementos del gasto público. Ergo, dificultosamente se pueda comprometer a través de esta ley mayor austeridad (la que también debería definirse claramente) cuando la política económica de fondo reclama una menor austeridad.

“La Ley de Responsabilidad Fiscal originalmente fue puesta en vigencia en el año 2005, pero a partir del año 2009 las reglas fueron relajadas al punto que se diluyó su operatividad. El argumento utilizado en ese momento para justificar las excepciones fue afrontar las consecuencias de la crisis internacional. La crisis pasó rápidamente, pero el relajamiento en la administración del gasto público se mantuvo. Con las reformas acordadas ahora se procura restablecer el espíritu original que inspiró en su momento la ley.“[2]

A ello hay que sumar lo dudoso que resulta que por medio de una ley se logre evitar los desbordes que, tanto los políticos como quienes los apoyan, promueven para que esas mismas leyes terminen infringidas. La ley se sancionó en 2005 y no consumó sus cometidos, en buen romance significa que ni el propio gobierno de entonces la cumplió ni tampoco hubo una exigencia de la ciudadanía en que se la observe. Ahora se trata de impulsar una nueva ley o una reforma (no queda claro el punto). Pero la cuestión clave sigue siendo el poco respeto de la ciudadanía (políticos incluso) de las leyes, que si bien se declaman, en los hechos se incumplen o se violan, en el mejor de los casos. Artilugios legales basados en la crisis internacional determinaron la inoperatividad de la ley (que técnicamente como tal puede ser excelente).

“Para evaluar la eficacia de las reformas consensuadas resulta pertinente tener en cuenta la dinámica que muestran las finanzas públicas en los tres niveles de gobierno en los últimos años. Según datos del Ministerio de Hacienda entre los años 2005 y 2015 se observa que:
* El gasto público nacional pasó del 14% al 26% del PBI.
* El gasto público provincial pasó del 12% al 17% del PBI.
* El gasto público municipal pasó de 3% a 4% del PBI”
Estos datos muestran que lo que prevaleció en la última década fue una enorme irresponsabilidad fiscal. Sumando los tres niveles de gobierno arroja que el gasto público consolidado pasó del 29% al 47% del PBI. De esta forma, el histórico crecimiento de la presión impositiva no fue suficiente para financiar semejante expansión de las erogaciones del Estado. El resultado es un desequilibrio de las cuentas públicas insostenible. El aspecto más negativo de este proceso es que este aumento de gasto público no brindó más y mejores servicios del Estado. Los resultados educativos, sanitarios, en materia de justicia y seguridad y servicios básicos en general muestran un severo deterioro.“[3]
Gasto público consolidado
Nación, provincias y municipios // En % del PBI


 Si se considera que el objeto del gasto público es la educación, la sanidad, la justicia, seguridad y servicios básicos (no se aclara que significa esto último, porque lo básico para unos puede ser superfluo para otros), indicados -al mismo tiempo- que con los niveles de gasto explicitados anteriormente aun así aquellos rubros “muestran un severo deterioro”,¿qué puede esperarse si a todo esto (que a nuestro juicio es excesivo) se le agrega -además- un ambicioso plan de obras públicas que pretende abarcar a todo el país?. La única solución a este dilema es privatizar y desregular toda la economía, remedio que causa rechazo generalizado, ya que se lo asocia a la triste y malograda experiencia adoptada en los años 90 cuando se le dio ese nombre a la trasferencia de monopolios estatales a otros privados, se desreguló muy poco y mal, se financió todo con endeudamiento, y se implantó una política monetaria de tipo de cambio fijo en lugar de libre.
Pero, calculamos que difícilmente el gobierno vaya en esta dirección. El desarrollismo implícito que inspira la filosofía económica del presidente Macri y su equipo es claramente intervencionista, cree en un rol activo del estado-nación en la economía. Pero, adicionalmente, a ese desarrollismo le añade otro ingrediente -que no era propiamente desarrollista- y que es el asistencialismo, que está asociado con el populismo y el estado de bienestar.
“Las reformas acordadas sobre la Ley de Responsabilidad Fiscal van en el sentido correcto. Sin embargo, resultan insuficientes para devolver sustentabilidad a las finanzas públicas, aun cuando todas las jurisdicciones se ajusten estrictamente a las pautas previstas.“[4]
Aunque los autores del informe no aclaran a qué tipo de insuficiencias se refieren, en el caso de ser las señaladas en los párrafos anteriores por nosotros podemos estar básicamente de acuerdo con ellos. Hace falta una profunda reforma del estado en el sentido apuntado por nosotros más arriba: desregular y privatizar todos los sectores económicos y reservar al gobierno el control de las leyes, la justicia y la seguridad, y… no más.

[1] IDESA. “RÉCORD DE GASTO PÚBLICO CERCENA EL PROGRESO”. Informe del 20 de agosto de 2017 – Número 718 (todas las negrillas corresponden al texto original).
[2] IDESA, Op. Cit. Ídem.
[3] IDESA, Op. Cit. Ídem.
[4] IDESA, Op. Cit. Ídem

Descentralización, gasto y “eficiencia”



Por Gabriel Boragina ©

La descentralización es un concepto principalmente jurídico, pero también se le han dado connotaciones de índole económica. Veamos su idea jurídica:
Descentralización Hay descentralización cuando las funciones del Estado son cumplidas por organismos con competencia limitada regionalmente. Supone, pues, la división del Estado, o descentralización, que puede ser política, vinculada con la estructura constitucional del Estado, o administrativa. relacionada con la organización técnica de los servicios públicos. La descentralización política origina Estados federales o confederaciones, compuestos de provincias, departamentos o Estados autónomos, cuyos gobiernos tienen, en su esfera, posibilidades de decisión. La descentralización administrativa supone la existencia de organismos descentralizados de ejecución, pero que-responden a una dirección centralizada; este tipo de descentralización administrativa o burocrática es perfectamente compatible con una organización estatal unitaria”[1]
Está implícito en estas doctrinas la descentralización económica, ya que para cumplir dichas funciones del “estado” son necesarios recursos. Pero la descentralización política no implica irreparablemente la económica, porque si bien la facultad de decidir puede estar descentralizada, la ejecución de lo decidido ha de requerir obligatoriamente fondos, que pueden ser provistos ya sea por el ente descentralizado o bien por el estado-nación. Como ya hubiéramos señalado, lo concluyente -en última instancia- para conocer si estamos frente a un organismo descentralizado o no, es precisamente este punto: el económico. De aquí que, debe completarse la noción jurídica con otra económica y, de tal suerte, pasar a hablar de centralización o descentralización económica que, como queda dicho, puede acompañar o no a la política y administrativa.
Por su lado, hay autores que entienden que la descentralización apunta a la racionalización del gasto público. Veamos:
"El objetivo de la racionalización del gasto público a través de la descentralización de la actividad gubernamental requiere de algunos de los siguientes lineamientos clásicos: flexibilidad, gradualismo, transparencia del proceso de toma de decisiones, control social y enlace con las políticas macroeconómicas, especialmente las de corto plazo, enfocadas en la estabilización de precios y el ajuste fiscal. “[2]
No queda del todo claro a qué se refiere el autor cuando habla de “racionalización” del gasto público, porque si acudimos al diccionario constatamos las siguientes definiciones:
racionalización.1. f. Acción y efecto de racionalizar.[3]
Y, a su turno:
racionalizar
1. tr. Reducir a normas o conceptos racionales.
2. tr. Organizar la producción o el trabajo de manera que aumente los rendimientos o reduzca los costos con el mínimo esfuerzo.
3. tr. Mat. Operar para eliminar los radicales del denominador de una fracción.[4]
A primera vista, parecería que la acepción más aproximada sería la segunda. Sin embargo, se puede pensar -sin mayor dificultad- la posibilidad de organizar la producción o el trabajo (aunque en rigor, económicamente, ambos términos son, de alguna manera, equivalentes). Pero no es tan fácil concebir de qué forma se podría organizar el gasto público de manera que aumente los rendimientos o reduzca los costos con el mínimo esfuerzo. En primer lugar, el gasto público -por su misma definición- no puede aumentar ningún rendimiento. Indefectiblemente el gasto los disminuye. En cuanto a reducir los costos, suena como contradictorio aplicarlo al propio gasto púbico, ya que el gasto púbico es en si mismo un costo (más adecuadamente una sumatoria de costos). Quizás, el autor citado aluda a los componentes de ese gasto público, es decir a las diferentes partidas que lo constituyen y, siendo este el caso, se podría estar de acuerdo con la expresión.
En nuestra opinión (ya manifestada en múltiples ocasiones) la única conducta racional respecto del gasto público es que este sea el menor posible, habida cuenta que si hay una regla económica que siempre se cumple es que, cuando el gasto estatal aumenta, indefectiblemente el gasto privado se limita en calidad, pero no en cantidad a causa de la transferencia de ingresos que se opera desde el sector privado hacia el estatal. Si esto no fuera así, no habría ninguna posibilidad de que el estado-nación aumente sus gastos.
"Vale la pena señalar la complejidad de los aspectos relacionados con factores que, de una manera más o menos directa, enlazan la descentralización con la participación. Los objetivos relacionados con la política y la participación ciudadana tienden a moverse en el sentido de legitimar a los gobiernos o las políticas económicas y de incrementar el control social, con el fin de que el gasto público sea más eficiente y/o mejore la calidad del gasto social básico. Sin embargo, tal como en el caso de la descentralización como un todo, no existe un modelo ideal para hacer funcionar los mecanismos de participación.”[5]
Aquí tenemos otra cita altamente discutible. No cabe duda de que la descentralización de funciones y de gastos favorecería una mayor participación ciudadana o -al menos- una mayor información sobre de lo qué se gasta y cómo se lo hace. Como ya expresamos antes, cuando se habla de objetivos hay que concretar de cuáles de ellos se hace, si los de los gobiernos o de los ciudadanos, porque es muy arriesgado partir de la base de que ambos objetivos serán siempre coincidentes. A menudo, comprobamos que los fines de unos y de otros no siempre son concurrentes, ni en el tiempo ni en el espacio.
Mucho más oscuro todavía es el clisé del gasto público “eficiente” o de mejor “calidad del gasto social básico”. La eficiencia y la calidad son evaluaciones puramente subjetivas, y adquieren sentido cuando quien las valora puede comparar su costo con el producto o servicio que recibe. Característica que se cumple exclusivamente en el caso del gasto privado, pero de ninguna manera en el del gasto estatal o público.

[1] Ossorio Manuel. Diccionario de Ciencias Jurídicas Políticas y Sociales. -Editorial HELIASTA-1008 páginas-Edición Número 30-ISBN 9789508850553 pág. 317.
[2] José Roberto Rodríguez Afonso - Thereza Lobo. "Descentralización fiscal y participación en las experiencias democráticas tardías", Capítulo V. en Rolf Lüders-Luis Rubio-Editores. Estado y economía en América Latina. Por un gobierno efectivo en la época actual. CINDE CIDAC, pág. 279-280.
[3] Real Academia Española © Todos los derechos reservados
[4] Real Academia Española © Todos los derechos reservados
[5] JOSÉ ROBERTO RODRIGUES AFONSO - THEREZA LOBO. “Descentralización fiscal y participación en las experiencias democráticas tardías", Capítulo V. en Rolf Lüders-Luis Rubio-Editores…Ob. cit., pág. 280.

El Derecho (7° parte)

Por Gabriel Boragina © “F. La coerción jurídica en la práctica. Saliendo ahora del aspecto puramente filosófico y emplazando el tema...